司法行政调研(2017年第4期)

日期:2017-12-13

法治责任制助推法治嘉定建设探索与思考

法治宣传科

摘要:国家机关“谁执法谁普法”责任制提出具有重大理论和现实意义,但目前存在着普法责任制责任主体不明确、相关工作机制不完善、普法工作的人财物保障不到位、责任追究不到位等现实问题。本文以嘉定区法治嘉定建设以及全国文明城区创建为契机,针对法治责任制落实中出现的问题提出相应对策。

关键词:谁执法谁普法 法治责任 法治嘉定

一、法治责任制的基本理论

(一)内涵

十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,首次提出实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制(以下简称国家机关普法责任制)。2017年5月17日,为落实国家机关普法责任,进一步做好国家机关普法工作,中办、国办联合印发了《关于实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》。国家机关普法责任制的提出是新常态下党中央、国务院对法治宣传教育模式的重大转变,也是法治宣传教育发展到一定阶段的必然产物。

2016 年 12 月,中办、国办联合印发了《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》(以下简称《规定》)对于落实党的十八届四中全会确立的全面推进依法治国、建设法治国家的目标和任务,使法治真正成为各级党委、政府治国理政的准则和基本运作方式具有十分重大的意义。

(二)历史回顾

普法责任制的提出不是一蹴而就的,而是在长期的普法实践中逐步对法治宣传教育规律的认识不断提高的过程。从“一五”普法到“七五”普法,普法的内容、主体等主要实现了如下几个转变。

1.从单纯法律知识普及到法律意识的培养、法治文化的打造和依法治理的转变。前三个普法规划注重法律知识的传播和普及,到第四个五年规划,开始注重法治实践,法律意识的培养,而不仅仅注重普及法律知识。

2.从“法制”宣传教育到“法治”宣传教育的转变。虽然一字之差,但本质有天壤之别。“法制”宣传注重的是法律知识本身的宣传,而“法治”宣传更注重是全社会法律意识的培养和法治文化的传播,注重社会的依法治理。

3.从单一的党委宣传部门和政府司法行政部门为普法责任主体到国家机关实行“谁执法谁普法”责任制的转变。从“四五”普法规划开始,有了工作责任制的提法,但更多是针对宣传部门和司法行政部门的责任。“六五”普法规划提出“谁执法谁普法”的原则,“七五”普法规划则明确提出,实行国家机关“谁执法谁普法”的普法责任制。

(三)意义

1.法治责任制有利于推进全民普法、推进法治社会建设

法治社会的基本特征是全民学法、懂法、守法、用法。开展法治教育,进行全民普法是全民学法、知法的必由之路。党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家的战略决策,标志着我们的法治建设进入了快车道。进行有效的全民普法才能适应法治中国建设的需要。自 1986 年至今,全民普法教育已走过 30 年,“六五”普法规划也已经收官。30 年普法,我们的投入比较大,下的力气也比较大,但是效果不尽人意。其中一个重要原因是“管理不普法,执法不普法”,管理与普法分离、执法与普法分离,管理者、执法者不主动普法,不主动学法,甚至管理者不懂法,执法者不依法,严重影响社会公众对法律的认知与信任。社会公众学法积极性、守法自觉性、用法主动性严重缺失,社会公众法律意识不强、法制观念淡漠,这些问题严重制约了我们法治社会建设。“谁执法谁普法”普法责任制的落实必将改变我们过去普法中存在的这个问题,将普法工作落到实处,让管理、执法工作与普法工作紧密结合,管理者、执法者先普法再去管理、再去执法,管理者、执法者用看得见的方式进行普法,这样的普法才能产生实效,才能为法治社会建设打下坚实基础。

2.法治责任制有利于推进依法行政、加快建设法治政府

法治政府就是法治之下的政府,是信奉“宪法法律至上”的政府,而不是法治之外、更不是法治之上的政府;法治政府就是“有权不可任性”的政府,就是依法运行的政府。政府依法律产生、政府由法律控制、政府依法律善治并为人民服务、政府对法律负责、政府与公民法律地位平等。

“谁执法谁普法”是一种看得见的普法方式,对法治社会建设具有积极意义; 同时“谁执法谁普法”对于法治政府建设也具有重要意义: 一方面“谁执法谁普法”是我国法律实施的内在要求。在法律的实施过程中,起着关键作用的就是行政执法。据统计,中国内地有 80% 以上的法律,90% 以上的地方法规以及全部的行政法规和规章都是由政府来执行的。政府机关、政府工作人员的依法行政、准确执法是法律实施的关键。依法行政、准确执法要求执法者要全面、精准的理解和掌握法律法规,不仅了解法条表面的含义,还要吃透法条的内在精神以及其所包含的法律原理,达到娴熟应用、触类旁通才能应对千变万化的行政执法要求,才能做到“从心所欲而不逾矩”。政府机关、机关工作人员在执法过程中向执法对象传递、宣讲相关法律法规和政策规定,相关法律法规和政策就会变成社会生活的规则,而不是写在纸上的条文,这样的普法才可能真正取得实效,我们的法律也才能得到真正的实施,这样的行政才是真正的依法行政; 另一方面“谁执法谁普法”有利于促进和提高执法者自身的自律精神和法治素养。执法人员既是执法者又是普法者,这对执法行为本身是有帮助的。在执法过程中,就会端正其自身行为,自觉依法行政、加强自律; 同时,在普法的过程中,也会通过群众的反馈和质疑,发现和反思执法过程中存在的问题和不足,并能根据法治精神的要求找到解决问题的方法,从而不断提高执法水平和法治素养。这对法治政府的建设是非常必要的。

二、法治责任制存在的主要问题

国家机关“谁执法谁普法”责任制提出具有重大理论和现实意义,目前全国各地相继出台了落实“谁执法谁普法”普法责任制的具体举措,嘉定区也于2017年7月出台了《嘉定区实行国家机关“谁执法谁普法”普法责任制的意见》,这对推动形成“大普法”格局具有一定的促进作用,但在实践中还存在不少问题,在一定程度上影响了普法责任制真正落地见效。

(一)责任主体不明确

虽然国家和地方都相继出台了关于“谁执法谁普法”普法责任制的意见,但是对于普法责任主体、“执法”的理解等没有给出权威的解释,导致普法责任制落实不到位,影响实施效果,最终导致有的基层普法活动“想起来重要、讲起来必要、做起来次要、忙起来不要”,逐步走上实际效果的自我消解之路。

(二)相关工作机制不完善

普法责任制的顺利实施需要一系列行之有效的工作机制,并确保这些机制能够有效运行。普法责任制是新生事务,虽然经过六轮普法教育,但一些工作制度还不完善。比如联席会议制度、督查考核制度、第三方评估制度、以案释法制度等均可以建立和完善。

(三)普法工作的人、财、物保障不到位

由于对普法责任制认识不够,责任单位对普法工作的支持不是很大。一些单位没有专门的普法专员,基本上都是兼任的,普法队伍没有建立起来。普法经费缺乏,或者没有专款专用。人财物的缺乏导致普法责任制难以顺利实施。

(四)责任追究不到位

工作落实得好坏,关键在于责任落实上。长期以来,不管是在之前的司法行政机关、宣传部门主管普法、其他机关配合,还是在当今推行的国家机关普法责任制上,普遍存在的问题就是责任追究不到位,没有真正给普法主体负责人以强大的“压力”去普法。干好干差一个样,干不好最多没有先进、没有表彰,而不会有任何实质性惩罚,缺乏压力。例如,嘉定区拟建立的以案释法制度,由于没有考核压力,导致该制度很难落实下来,缺乏长效机制。

(五)执法与普法缺乏有效衔接

以行政执法为例,我国现行法律已明确规定,行政执法者在实施行政执法活动时应当告知当事人实施行政行为的法律依据和理由。这在一定程度上,明确了执法者普法的任务,但与落实普法责任制的新要求相比还有较大差距。这其中的关键点是执法与普法环节的衔接问题,既要与原有行政执法告知普法有所不同,又要在此基础上体现出执法普法的特色。从目前实践中来看,执法普法的模式还基本停留在“告知”形式,普法的实际效果不明显。尽管目前全国部分省份出台了普法责任制实施意见或办法,但对于如何把普法融入执法全过程等问题没有作细致规定。

三、法治责任制助推法治嘉定建设探索与思考

(一)建立行之有效的工作机制

1.明确普法实施主体,建立普法清单制度。由于缺乏顶层设计,各个责任单位对各自应尽的普法职责不一致,这就亟须加大顶层设计,明确责任单位普法责任主体的范围,以及对“执法”的内涵和外延进行明确的解释,增强责任单位在推进普法责任制工作中的可操作性。同时,建立普法清单制度,层层分解普法任务,明确普法责任单位,列明哪些机关普法、需要普及哪些法、什么时候普法等,减少地方国家机关的可选择性。地方国家机关必须按照年初上级制定的普法规划推进,除做好普法的“规定动作”外,鼓励创新普法“自选动作”。

2. 建立健全相关工作制度。一是工作例会。地方政府法宣办各成员单位不定期召开工作例会,通报各单位当月开展的法治宣传活动情况,并进行月度考核。二是建立联席会议制度。法宣办各成员单位不定期召开联席会议,或者法宣办认为有重大事项有必要召开联席会议时,可以随时召集成员单位召开。会议可以邀请社会团体、人大代表、政协委员、人民群众等列席,共同探讨普法宣传过程中存在的问题,协商解决之道。三是备案制度。各成员单位将本单位每月开展的各类法治宣传教育活动报法宣办备案,法宣办做好相关的登记工作,作为年度考核的重要依据。四是通报制度。对没有按时完成普法任务的单位和有创新、有亮点工作的单位进行通报,并向同级四套班子主要领导和上一级法宣办报备。五是督查制度。各成员单位不仅要完成本单位年度普法任务,还要定期不定期督查下级部门普法工作。

3.建立科学公正的考评机制。考核评价是国家机关普法责任制实施的关键。一是要讲究考核指标的科学性、明确性,最好有量化的指标。二是考核对象不仅只考核司法行政部门,主要考核各国家机关普法责任主体。三是要讲究考核的公平、公正、公开,最好委托中立的第三方独立开展评估,出具评估报告。考评的结果作为机关党风廉政建设、目标考核、绩效管理考核以及机关负责人职务升迁的重要依据,并将考评结果向上级主管部门及同级党委、政府、人大、政协四套班子主要负责人通报。

4. 严格落实责任追究制度。责任追究制是所有制度的保障,也是最后一道防线。如果责任追究流于形式,再好的制度设计犹如一纸空文。各级党委政府主要负责人要把普法责任制落实情况作为法治建设的主要内容,落实好法治宣传教育工作“一把手”责任制。对于不落实普法责任制的机关,各级法宣办、纪检部门要落实追责,对不作为的机关负责人及时作出党纪处分。同时,各级人大、政协积极履行监督职责,敢于质询,甚至罢免。积极引导媒体、人民群众加强对国家机关普法责任制落实情况的监督,探索人民群众对普法不作为行为提起公益诉讼模式。

5.完善部门行业内部督导一体化。国家机关在履行普法主体责任的同时,要加强系统内部普法教育一体化建设,构建全域网络化格局。建立健全普法工作报告制度、督察督办制度、考核通报制度,把好部署落实关、总结考核关、检查验收关,确保工作部署、工作落实、工作检查常态化。将完成任务情况作为各单位年度目标责任内容之一,年底与业务工作一起落实,作为年终述职和考评的重要内容,与评选评优挂钩,形成普法工作上下联动、一盘棋的强大合力。

6. 加大执法普法工作创新。不断加强执法普法工作创新是抓好普法责任落实的重要手段。各责任主体应积极推进执法普法工作理念创新、方式方法创新和载体阵地创新。一是突出以人为本理念,大力宣传与执法对象、服务对象密切相关的法律法规,引导群众依法表达利益诉求,依法维护自身合法权益。二是加强新媒体技术运用,积极推动责任主体在其门户网站开设法治宣传教育板块,广泛借助微博、微信、移动客户端等新媒体平台开展普法教育,把新媒体建成法治宣传教育适应社会群体动态需求的重要平台。三是注重建立以案释法长效机制,加强执法司法案例整理编辑工作,面向社会公众发布行政执法典型案例,让群众感受到更加生动直观的法治教育。四是加强执法与普法衔接,积极探索执法司法事前、事中、事后普法模式,推动将普法贯穿于执法司法全过程,切实发挥好普法对促进严格执法、公正司法、全民守法的基础性作用。

(二)构建系列配套措施

除了建立健全相应工作机制外,还需要构建系列配套性制度,以确保构建的工作机制顺利并有效运行。主要表现在“三有”,即有组织协调、有人员参与、有经费支持,三者缺一不可,共同构成了国家机关普法责任制强有力的后勤保障。

1.有组织协调。国家机关普法责任制要求每个国家机关都是普法的责任主体,为了消除各自为战和普法碎片化,综合协调解决普法共性问题,需要一个综合的议事协调机构,这个机构即为法治宣传教育领导小组,下设办公室,办公室常设在司法行政机关。要适度提高领导小组组长的级别,建议由政府主要负责人兼组长,提高对国家机关普法责任制的重视程度,这与党中央、国务院最近出台的“法治建设由党政主要负责人担任第一责任人”精神相吻合。同时,要明确法宣办的职责和职权,以及与成员之间的关系,做到职责明确、分工明晰、各司其职、共同参与。

2.有人员参与。任何工作离不开工作队伍的建设,国家机关普法责任制需要打造好如下工作队伍。打造多支普法队伍:( 1) 普法讲师团。各国家机关吸收本业务领域的专家( 不仅是法学专家) 组成讲师团,定期为本单位职工和群众普及法律知识。( 2) 普法志愿者。吸收在校大学生、公检法司退休人员等有公益心的群体成立志愿者队伍,时刻为群众宣传法律知识。( 3) 法律顾问。在每个国家机关普及法律顾问制度,对本单位发布的规范性文件、作出的重大决策等进行合法性审查。( 4) 普法联络员队伍。吸收社区积极分子、楼道长、小组长、优秀党员等骨干成员作为普法联络员,积极向群众宣传法律知识。

3. 有经费支持。逐步建立政府拨款与市场运作、社会赞助相结合的普法保障机制。将法治教育培训、图书编发、音像资料制作、网络运营、媒体宣传、大型普法活动等普法项目面向社会进行招投标,积极培育法治文化创意产业等普法市场,推进普法教育的市场化、社会化、项目化、专业化。建立多元化投入机制,鼓励和支持社会资本参与普法公益事业,通过向企业出让普法活动冠名权、由企业刊登普法公益广告等形式,使法治宣传和企业形象宣传有机结合,实现互利共赢。

(三)以“五分五体系”为抓手,推进法治嘉定建设

嘉定已经在2010年荣获全国第一批法治城区创建先进单位。近年来,召开了“法治嘉定建设推进大会”和依法治区工作大会;创设了法治卡通形象“嘉定法宝”和德治卡通形象“嘉定德宝”,并都通过了国家商标注册;制作了“法治嘉定更美好”、“公民法宝歌”、“圆梦中国”等法治歌曲,还有“嘉定法宝”、“嘉定德宝”的法治动漫;联合上海电视台百姓戏台栏目举行了法治文艺专场演出。有专门的法治卡通形象、法治歌曲和法治动漫。

近期,嘉定区正在制定法治嘉定“五分五体系”建设实施意见:一是以分层推进,构建法治嘉定组织体系;二是以分解推进,构建法治嘉定责任体系;三是以分级推进,构建法治嘉定创建体系;四是以分类推进,构架法治嘉定普法体系;五是以分段推进,构建法治嘉定督评体系。以此进一步推进落实党的十九大提出的“深化依法治国实践、坚持全面依法治国,打造共建共治共享的社会治理格局”的精神。