司法行政调研(2017年第2期)

日期:2017-11-03

人民调解参与矛盾纠纷多元化解机制建设的理论与

实践——以上海基层人民调解工作实务为例


嘉定区司法局安亭司法所课题组[①]


内容摘要:2015年10月13日,中央深改组第十七次会议审议通过了《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》,为多元化纠纷解决机制建设指明了方向,要求坚持党委领导、政府主导、综治协调,充分发挥各部门职能作用,引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解。作为基层具体开展人民调解工作的部门,面对当前社会矛盾类型日渐多样化、复杂化的趋势,深刻感受到完善矛盾纠纷多元化解机制,对于保障群众合法权益、促进社会公平正义具有重要意义。本文在简要分析矛盾纠纷多元化解的理论价值的基础上,主要结合基层人民调解工作实际,对人民调解参与矛盾纠纷多元化解机制建设在基层的实际状况、取得的成效及存在的问题进行分析,探讨如何在现有纠纷解决模式下,进一步整合工作资源,更加有效地发挥人民调解在矛盾纠纷多元化解机制建设中的积极作用。


关键词:矛盾纠纷 多元化解 人民调解


正文:近年来,伴随着我国社会经济快速发展,利益分配格局不断调整,社会矛盾纠纷处于高发时期,且呈现出纠纷主体多元化、利益诉求复杂化、纠纷类型多样化等特点。在这个大背景下,人民调解工作在坚持现有工作经验的基础上,需要与时俱进,迎合矛盾纠纷的多元化发展趋势,及时转变纠纷解决理念,积极参与多元化矛盾纠纷解决机制建设,整合人民调解、行政调解、司法调解等多种社会资源,综合调解、行政裁决、司法审判等矛盾纠纷解决形式,形成相辅相成、互相补充的纠纷化解体系,争取有效化解矛盾纠纷,维护社会和谐稳定。

一、矛盾纠纷多元化解机制建设的理论意义和实用价值

从社会发展变化趋势分析,当前纠纷的多样性也决定了化解处置的多元性要求。矛盾纠纷的化解,既需要继承优良传统,更需要不断创新。引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解,着力完善制度、搭建平台、强化保障,推动各种矛盾纠纷化解方式配合衔接,建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的化解机制,是提高矛盾化解工作能力水平的前提。

(一)矛盾纠纷多元化解,是社会矛盾纠纷多样化前提下的现实需要

新形势下,经济模式的变换引发了很多新类型的矛盾冲突,如互联网时代背景下产生的各类涉网矛盾纠纷。纠纷主体也呈现出多样性的发展趋势,比如市民吃了购买的食物后发胖状告超市等类似案例也屡见不鲜。[②]利益诉求也日趋复杂,有的是要索求经济赔偿,有的则是为了要个“说法”。很多矛盾纠纷,按传统的调解途径或者正式的法律解决渠道处理效果不理想。客观上要求政府或社会提供给当事人解决矛盾、冲突的手段和程序也应多样化,满足公民救济权利的多途径和多层次,转变传统纠纷解决理念,建立健全矛盾纠纷多元化解机制。

(二)矛盾纠纷多元化解,是群众法律意识增强和诉讼资源有限矛盾下的合理形式

随着我国法治建设的深入推进和法治宣传教育的日益普及,人民群众的法律意识、权利保障意识明显增强。大量矛盾纠纷以诉讼案件形式潮水般流向法院,当前各级人民法院正在遭受到案多人少、资源匮乏的剧烈冲击。司法资源不足以处理日益增长的民间纠纷的情况下,多元化的矛盾纠纷化解模式也是当前时期的必然趋向,不仅可以缓解法院受理案件的压力,而且可以克服诉讼解决机制固有的法律的滞后性、解决纠纷的局限性、被动性、缺乏灵活性以及耗时、高成本等弊端。

(三)矛盾纠纷多元化解,是公众主动参与社会管理的直接体现

诉讼形式是国家公权力主导的纠纷化解机制,这个模式下群众被动地参与到诉讼程序中,自主表达的机会不多。而多元调解模式下,群众可以各种身份参与到矛盾纠纷的协调处置当中,比如作为组织者、引导者、斡旋者、调停者,还可以作为专家乃至观察者介入其中。在成功的调解引导下,当事人可以充分沟通,积极表达,各方对于事实的还原、对于法律政策的解释、对于背景信息的交流都能更完整、更充裕,也能更有助于各方在法律的框架下,达成折衷的解决方案,从而充分体现公众自治意愿,满足了公众参与社会管理的需求。

二、人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中的重要作用

人民调解作为便捷、免费、覆盖广泛的纠纷解决方式,主要任务是调解民间纠纷,防止民间纠纷激化,具有扎根基层、基础扎实、分布广泛、灵活便捷、不伤和气等特点,在维护社会和谐稳定中发挥着“第一道防线”的作用,是“纠纷多元化解”的直接参与力量和重要组成部分。

(一)人民调解工作自身即体现多元化解矛盾纠纷的要求

从调解立法及实务应用中来看,人民调解本身就包含多元化解决纠纷之义。《人民调解法》 第二十条:人民调解员根据调解纠纷的需要,在征得当事人的同意后,可以邀请当事人的亲属、邻里、同事等参与调解,也可以邀请具有专门知识、特定经验的人员或者有关社会组织的人员参与调解。

(二)人民调解承担了民间矛盾纠纷化解的基础性工作

近年来,大调解格局建设稳步推进,各级人民调解委员会在矛盾纠纷化解的第一线,受理处置了大量民间矛盾纠纷。2015年,上海人民调解组织共受理各类民间纠纷330959件,调解成功312441件。[③]同期,上海全市法院共受理一审民事、商事案件41.27万件,审结40.67万件。[④]实务中,还存在部分经过人民调解协调处置过的民间矛盾纠纷,虽未达成一致协议,但经过法律解释引导后,纷争得到平息的情况。

(三)人民调解往往是其他化解模式的前置程序或衔接点

民间矛盾纠纷的第一道处置环节,大多数是通过人民调解来进行。当事人各方对争议事实有分歧,或者对调解方案不认可致使调解失败后,通过引导进入诉讼程序的案件,在基层人民调解实务中多有发生。另外,部分当事人对行政行为不认可,有的也会直接找到人民调解委员会,调解员引导其到行政部门反映情况,并在接下来的处置过程中协同行政部门共同开展调解工作,作为人民调解和行政调解的衔接点,起到重要的媒介和桥梁作用。

三、基层人民调解参与矛盾纠纷多元化解决现状

上海市郊区的A镇,民间矛盾纠纷的化解传统上是依靠村上族里德高望重的“老娘舅”居中调停。随着城市化进程的加速,外来人员大量涌入,越来越多的矛盾纠纷通过兼职或专职人民调解员协调处理。

(一)人民调解在纠纷化解中基础作用明显

以课题组所在的A镇为例,2016年,全镇共受理并成功调处民间矛盾纠纷案件832件,其中书面协议407件,口头协议425件。妥善调处了多起公司员工猝死、自杀类等疑难复杂及重大群体性矛盾纠纷,有效维护了社会稳定。另外,区级人民法院在A镇设立派出法庭,负责周边两镇有权处置的民事诉讼案件。常见的行政执法部门如公安、市场监管、环保等,基本属于垂直管理,镇级政府并无相应执法权力,故行政调解类纠纷处置基本出现在城管执法程序中。

(二)多元联合化解模式成效凸显

近年来,为应对复杂多样的矛盾纠纷,A镇人民调解多方借助资源,联合相关职能部门或社会组织,联手发力,形成矛盾纠纷化解合力。

1、以情入手,以德服人,联合化解复杂家庭内部矛盾。A镇调委会充分利用反家暴法等法律出台的契机,依托妇联的工作平台,积极主动与民政、妇联等部门衔接联系,力争把婚姻家庭矛盾纠纷消灭在“听风就是雨”的萌芽状态。如某家庭中丈夫张某因内心自卑,长期怀疑小其7岁的妻子涂某不忠,在听闻了一些风言风语后,便常常对涂某拳脚相加,但事后却经常后悔,主动认错。110多次出警对张某进行教育也无济于事。涂某忍无可忍之下提出离婚,张某扬言离婚就杀了涂某的父母。对这一家暴行为,调解员主动联系了镇妇联以及涂某所居住的社区,联合多次做当事人工作,并多次通过调解小组讨论后决定由妇联心理咨询师为张某定期进行心理疏导,最终顺利挽回了一段婚姻。

2、以法着眼,以理服人,联合化解重大不稳定矛盾纠纷。对重大矛盾纠纷和群体性事件及敏感和热点矛盾纠纷,A镇制定了突发性及群体性事件应对预案,建立应对突发性事件的专门小组。一旦发现问题,严格按照预案进行应对处置,把突发性群体问题的影响控制在最小的范围,减少社会扩散波及面。某劳务派遣有限公司派遣至某铸造公司担任熔炼工的朱某,2016年夏天某日工作过程中不慎掉进几千度高温的炼钢熔炉,当场身亡,尸骨无存。几十名死者家属闻讯后聚集在公司门口采取一系列过激行为,摆放花圈、遗像,烧纸钱,造成该路段严重拥堵。此事件随时有可能激化成为重大群体性矛盾纠纷,镇安监部门、司法所、劳动保障所、工会、派出所以及企业迅速成立了事故善后处理小组,由镇调委会为主会同相关部门人员与死者家属代表进行协商。经过多部门工作人员多方努力,一波三折的协商后双方达成协议,该起矛盾纠纷迅速化解在萌芽状态,防止激化酿成重大群体性事件。

(三)基层矛盾纠纷多元化解机制建设中存在的问题

在街镇级层面上的矛盾纠纷多元化解机制建设近年来推进进展明显,但囿于种种原因,目前还不健全,还存在一定障碍。

1、现有的多元化解模式不平衡。现行的纠纷解决方式除以法院判决和法院调解为主的诉讼解决方式外,还包括仲裁、劳动争议处理制度、消费者纠纷解决机制、行政机关的纠纷处理机制、民间调解等,另外有中国特色的信访制度也应属于其中的一“元”。从A镇矛盾化解实务来看,诉讼属于上级法院的管辖事项,仲裁目前与民间矛盾纠纷解决还有一定距离。行政纠纷处理往往也是区级以上部门在着手处置。共同组成的矛盾纠纷多元化解体系,存在各自为政、规范和程序要求不一致,人员素质不平衡的情况。而且这些化解模式,各地的发展也不平衡,有的规范化、组织化程度较高,在实践中作用突出(如人民调解制度),有的则只有框架,作用没有得到完全发挥。

2、人民调解自身的局限性。人民调解承担了大量矛盾纠纷化解任务,具有简捷、及时和经济的特点,与此相对应的就是其本身存在的非强制性。《人民调解法》明确,人民调解委员会是依法设立的调解民间纠纷的群众性组织。当事人一方明确拒绝调解的,不得调解。实务中经常碰到申请调解的当事人反映的事实清楚,证据确凿,依法享有的权利得不到保障,调解员联系另一方当事人时或者拒绝沟通,或者直接表示不愿调解。因为人民调解缺乏强制力,调解人员心有余而力不足,只能引导当事人通过诉讼等其他途径维权。另外,人民调解协议书也不具有强制执行力,是否履行由双方自行决定。如当事人事后反悔,另一方也只能重新就该纠纷向法院起诉;

3、多元化解衔接配合欠规范。矛盾纠纷的复杂化让传统的单打独斗调解模式难以为继,有些复杂的矛盾纠纷需要很多部门联合化解。比如今年A 镇发生的一起涉及安全监管、消防检查以及涉嫌刑事犯罪的火灾致人死亡案件,由于领导的高度重视,建立专门的联合化解工作组,多部门齐抓共管最终顺利达成调解。这是在“人治”模式下的多元联合化解机制,其实反映了制度建设中的缺位。目前,各类调解体系如人民调解、诉讼调解、行政调解等的协调配合不到位;各种民间矛盾纠纷解决主体不明确导致的推诿现象,也反映出矛盾纠纷的分流渠道不畅通,联合化解机制衔接不顺畅。

四、强化人民调解在基层矛盾纠纷多元化解决机制体系中的作用的几点建议

(一)完善矛盾纠纷多元化解的配套立法

多元化解矛盾纠纷已经经过长期实践,形成了一定经验,需要在立法层面将行之有效的做法固化下来,方便实务操作中有法可依,有据可循。同时可以发挥立法的预防性规范性效果,预防和减少各类纠纷,提升矛盾纠纷预警和处置能力。立法机关应当对矛盾多元化解机制构建的整体性予以考虑,整合现有零散的法律规范,形成一部综合性的法律。明确公民自治组织、行业协会等社会组织、基层组织、行政机关、仲裁机构以及公证机构在化解纠纷中的职能,合理配置相关主体的纠纷化解权力,对多元化解机制的功能定位、制度导向、层次架构等进行明确,科学性、系统性地指导和推动矛盾多元化解机制的完善。

(二)建立健全矛盾纠纷多元化解工作格局

建立多元化矛盾纠纷机制,构建“大调解”工作格局,仅靠某一个部门单兵作战无法成功。如在A镇,可以参与建立多元化解机制的部门有司法所、信访办、综治办、派出法庭、公安派出所、劳动保障所、安全办、妇联、工会、民政等等,建立覆盖面广、沟通顺畅的多元化解机制,必须依靠党委的领导,政府的争持,确立各部门的调解联动机构和人员。并通过建立矛盾纠纷多元化解联席会议制度和联络员制度等,有效衔接对口联系,建设规范的大调解体系。从而有效实现《关于完善矛盾纠纷多元化解机制的意见》中提出的“坚持党委领导、政府主导、综治协调,充分发挥各部门职能作用,引导社会各方面力量积极参与矛盾纠纷化解”的工作要求,着力完善制度、健全机制、搭建平台、强化保障,推动各种矛盾纠纷化解方式的衔接配合,建立健全有机衔接、协调联动、高效便捷的矛盾纠纷多元化解机制。

(三)加强人民调解组织自身建设

人民调解委员会是基层解决民事纠纷的群众自治性组织,经过多年的实践和探索取得了一定的成效,初步建立起了有序有效的人民调解组织体系。但具体到每个基层的人民调解委员会,在组织机构、队伍素质、制度建设、物质保障等方面,与保证有效开展工作还有不相适应之处。首先,要进一步强化专职人民调解员队伍建设,争取在基层各村居委形成固定的专职调解员队伍,有效改变目前经常发生的兼职调解员流动性大,人员素质参差不齐的现状。其次,结合多元化解机制的工作要求,对人民调解员开展经常性的培训,不断提升其调解工作能力及配合协作能力水平。





[] 作者简介:安亭司法所课题组。负责人:唐频,嘉定区司法局安亭司法所所长;参加者:朱倩,嘉定区安亭镇人民调解委员会调解员;朱晨纯,安亭镇人民调解委员会调解员。  


[] 《男子花3千元买低能量饼干吃完变胖 起诉超市获赔3.2万》,《楚天都市报》,2016123  

[]中国新闻网,2016622,《上海人民调解在矛盾纠纷多元化解机制中的基础性作用进一步凸显》网址:http://www.sh.chinanews.com/shxw/2016-06-22/6837.shtml201762访问。  

[]上海人大网站,2016324,《上海市高级人民法院工作报告》。网址:http://www.spcsc.sh.cn/n1939/n2440/n3020/u1ai126802.html201762访问。